Loi relative au transfert des compétences eau et assainisement pour les communautés de communes

La loi NOTRe du 7 août 2015 a organisé un transfert progressif jusqu'en 2020) et obligatoire des compétences «eau» et «assainissement» aux communautés de communes et d'agglomérations (articles 64, 66 et 68). Ce transfert avait été ajouté par voie d'amendement du gouvernement. Pour rappel, le caractère obligatoire de ces compétences s'applique déjà aux métropoles et les communautés urbaines.

Cette disposition a suscité une forte opposition de parlementaires et des principales associations d'élus (à l'exception de l'AdCF). Elle a notamment abouti au dépôt d'une PPL par des sénateurs LR et UC visant à maintenir les compétences «eau» et «assainissement» dans les compétences optionnelles des communautés de communes et d'agglomérations. Adoptée à l'unanimité au Sénat, en février 2017 (cf. 1.).

Devant les maires réunis en congrès, 21 novembre 2017, le Premier ministre a annoncé que des assouplissements pourraient être apportés à ce transfert obligatoire. Au lieu d'un projet de loi attendu, cet engagement s'est traduit par la présente PPL. N'étant pas un projet de loi, elle n'est pas accompagnée d'une étude d'impact et ne doit pas être examinée en premier ressort au Sénat.

De surcroit, cette proposition de loi ne comporte aucune disposition d'ordre financier, alors que l'engagement du premier ministre évoquait un volet d'aides (évoquées dans le cadre des assises de l'eau, en août 2018 - cf. ci-dessous).

Assises de l’eau : annonces du Premier Ministre :

Le 29 aout, à l'occasion de la clôture de la 1^ère phase des assises de l'eau, le Premier ministre a annoncé plusieurs mesures afin notamment d'améliorer la qualité des réseaux.

• une augmentation de 50 « des aides des Agences de l'eau à destination des territoires ruraux ». via notamment un mécanisme de « solidarité territoriale» entre agences, c'est-à-dire, sans augmentation du budget desdites agences!
• Des nouveaux prêts à très long terme de la CDC (jusqu'à 60 ans) « avec des taux très attractifs ».
• Le Premier ministre a également promis 50 millions €, sur la période 2019-2024, pour « une meilleure connaissance des réseaux d'eau et d'assainissement ».
• Enfin, il a également mentionné des aides en matière d'ingénierie, sans pour autant développer davantage.

Néanmoins, comme ce fut le cas les années précédentes, il semble acquis que le PLF 2019 prévoira un prélèvement sur le fonds de roulement des agences de l'eau.

Par ailleurs, pour les consommateurs, le premier ministre a évoqué la généralisation de la tarification sociale de l'eau et la possibilité d'instaurer un (« chèque eau », sur le modèle du chèque énergie.

1. PPL LR-UC de 2017, pour le maintien des compétences "eau" et "assainissement" dans les compétences optionnelles des communautés de communes

Déposée par des Sénateurs des groupes LR et ue (dont Mme Gourault), cette PPL visait à revenir sur le transfert des compétences « eau» et « assainissement », comme compétences obligatoires des CC et des CA et à en faire des compétences optionnelles.

Parmi les autres articles de cette PPL, on peut citer l'article 4 qui visait à séparer la compétence « eaux pluviales» de la compétence « assainissement »,

Adoptée à l'unanimité au Sénat, ce texte a été examiné à l'Assemblée, le 12 octobre 2017, où la majorité LREM-Modem a adopté une motion de renvoi en commission.

    Il.      Détail des articles de la présente loi

1. Article 1^er: introduction d'un droit encadré au report du transfert des compétences « eau» et « assainissement»

L'article 1^er vise à permettre aux communes membres d'une communauté de communes de s'opposer au transfert des compétences "eau" et "assainissement" à cette dernière. Elle reprend les grandes lignes du texte initial, la seule concession obtenue au cours de la navette parlementaire concerne la sécabilité de la compétence assainissement (cf. infra).

Plusieurs conditions viennent cependant borner cette possibilité:

• Il faut que la communauté de communes n'exerce pas déjà les compétences «eau» ou «assainissement», à la date de promulgation de la loi.
• l'opposition au transfert d'une ou des deux compétences, est subordonné aux délibérations concordantes des communes membres, représentant, au moins 25 d'entre elles et au moins 20 de la population. Ces délibérations doivent intervenir avant le 1^er juillet 2019. En l'absence de délibération ou si la minorité de blocage n'est pas atteinte, le transfert devient automatique.
• l'opposition au transfert n'entraine que son report de 2020 à le texte ne revient pas sur son caractère obligatoire.
• Entre 2020 et 2026, une CC peut à tout moment délibérer afin d'assumer une ou les deux compétences. Dans ce cas, les communes membres disposent de 3 mois pour s'opposer à ce transfert, par des délibérations dans le cadre défini au troisième alinéa (minorité de blocage).

En nouvelle lecture, l'Assemblée a fait une concession pour les SPANC. En séance un amendement a été adopté pour prévoir la sécabilité de la compétence assainissement. L'art. 1^er prévoit explicitement, à son alinéa 2, que les CC exerçant l'assainissement non collectif, pourront surseoir jusqu'en 2026 au transfert de la compétence assainissement collectif à la CC. En effet, dans de nombreux territoires notamment ruraux, la compétence assainissement a été découpée, l'assainissement collectif restant une compétence communale, alors que l'assainissement non- collectif est transféré à l'échelon intercommunal.

Prévoir la sécabilité de la compétence assainissement entre le collectif et le non-collectif était une demande répétée des élus locaux et de leurs associations, elle était également inscrite dans plusieurs amendements déposés par le groupe RDSE, en première lecture.

A contrario, les autres propositions du groupe n'ont pas été retenues: notamment celles visant à élargir le dispositif de l'article 1^er aux communautés d'agglomérations, ou celle visant à supprimer la date butoir de 2026 (et donc à maintenir dans le temps la minorité de blocage du transfert de ces compétences, à l'image du dispositif relatif au PLUi).

Il faut par ailleurs relever que les groupes LREM et UC du Sénat ont affirmé leur soutien à une adoption conforme du texte, dans la rédaction issue des travaux de l'Assemblée, en nouvelle lecture, se satisfaisant des aménagements apportés.

1. Article 2 (anciennement 1^er bis) : régie unique

Cet article a été ajouté après l'adoption d'un amendement du gouvernement, en séance, au Sénat, lors de l'examen en nouvelle lecture.

Il aborde la question des régies « multiservices », c'est-à-dire des régies qui exercent par exemple à la fois, les compétences «eau» et «assainissement ». Dans les territoires, il n'est en effet pas rare qu'une même structure soit en charge de la gestion de plusieurs services publics.

Si l'article 1.1412-1 du CGCT ne le précise pas, son interprétation récente par l'administration impose souvent la création d'une régie pour l'exploitation directe de chaque service public. En première lecture, au Sénat, plusieurs amendements proposaient d'inscrire dans le CGCT qu'une régie unique puisse assurer l'exploitation de plusieurs services publics (tous rejetés).

En nouvelle lecture, le Sénat a adopté, en séance, un amendement du gouvernement qui prévoit la possibilité d'une régie unique pour l'exercice des compétences « eau » et «assainissement» dans le cas où elle est exercée par un EPCI ou un syndicat mixte. Il prévoit cependant que des « budgets correspondants à chacun de ces deux services publics demeurent strictement distincts ». Ce faisant, il respecte le principe d'individualisation budgétaire de chaque SPIC.

Un sous-amendement du rapporteur a élargi cette possibilité que la régie unique exerce aussi la compétence «gestion des eaux pluviales urbaines» (en lien avec l'article 2).

Cependant, comme l'a rappelé le rapporteur, cette précision inscrite dans le CGCT ne concerne que les régies exerçant les compétences «eau» et «assainissement », elle paraît également confirmer l'interprétation que fait l'administration.

1. C. Articles additionnels après l'article 1^er: supprimés du texte final

Au Sénat, en séance (1^ère lecture), 6 amendements créant des articles additionnels avaient été adoptés. Tous ont été supprimés en nouvelle lecture à l'Assemblée. 3 ont été rétablis en nouvelle lecture par le Sénat (en commission)

• L'article 1^er quater (amendement de Maryse Carrère): le CGCT interdit aujourd'hui par principe aux communes de prendre en charge dans leur budget propre une dépense de SPIC, moyennant certaines dérogations pour les communes de moins de 3 000 habitants et pour les intercommunalités ne comprenant aucune commune de plus de 3 000 habitants. Cet article relève la dérogation de 3000 à 5000 habitants.

Après sa suppression, en nouvelle lecture à l'Assemblée, le Sénat a adopté, en commission un amendement du rapporteur rétablissant un article 1^er quater, mais dans une rédaction différente.

Il prévoit désormais qu'une CC ou une CA comportant au moins une commune de moins de 3000 habitants puisse prendre en charge une partie des dépenses liées aux compétences "eau" et «assainissement» via leur budget général, pendant une période de 4 ans suivant la prise de compétence au niveau communautaire. Ceci afin de limiter les hausses brutales de redevances, à l'occasion du transfert de ces compétences à l'EPCI.

• L'article 1er quinquies (amendement de Jean-Marc Gabouty). Dans le droit actuel, tout transfert de compétence de la commune vers l'EPCI entraîne automatiquement la mise à disposition à titre gratuit des biens et équipements nécessaires à l'exercice desdites compétences. La collectivité bénéficiaire de la mise à disposition assume l'ensemble des obligations du propriétaire et qu'elle « en perçoit les fruits et produits ». Par exemple, si une commune tire une redevance de l'installation d'antennes-relais de téléphonie mobile installées sur des châteaux d'eau, le produit de ces redevances est automatiquement transféré à l'EPCI lors du transfert de la compétence « eau ». L'article 1er quinquies prévoit qu'une convention puisse être passée entre l'EPCI et la commune pour lui rétrocéder tout ou partie des fruits et produits perçus au titre des redevances d'occupation du domaine publie des biens et équipements mis à disposition de l'EPCI.

Comme à l'article 1e quater, le rapporteur a fait adopter en commission un amendement reprenant le dispositif de l'article 1^er quinquies, mais avec une rédaction différente. Il inscrit dans le CGCT la possibilité pour un EPCI (ou un syndicat mixte) qui s'est vu mettre à disposition une dépendance du domaine public de reverser, par convention, tout ou partie des redevances perçues.

• L'article 1^er sexies (amendement d'Olivier Jacquin) : cet article vise à assurer un transfert automatique des soldes de budgets annexes eau et assainissement des communes aux EPCI au moment du transfert de la compétence (aujourd'hui seulement une possibilité).

Suite à la suppression de cet article à l'Assemblée, un amendement du rapporteur au Sénat adopté en commission prévoit qu'une commune peut transférer à l'EPCI le solde (qu'il soit positif ou négatif) du compte administratif du budget annexe du SPIC après la signature d'une convention.

Ces trois articles ont été supprimés du texte par l'assemblée, en dernière lecture, et ne figurent donc pas dans la loi.

1. Article 3 (anciennement art. 2): Gestion des eaux pluviales et de ruissellement

L'article 2 initial ne comportait que des dispositions de coordination.

Cependant un des amendements adoptés à l'assemblée, en 1^ère lecture, est venu préciser que la compétence «assainissement» prévoit également la gestion des eaux pluviales et de ruissellement des zones urbaines et à urbaniser, pour tous les EPCI.

Ce faisant, il inscrit dans la loi une jurisprudence du conseil d'Etat (antérieure à la loi NOTRe et qui concernait seulement les communautés urbaines) et une interprétation des textes par la DGCL, sujette à caution.

En 1^ère lecture, le Sénat donne plus de liberté pour la gestion des eaux pluviales et de ruissellement

En commission, au Sénat, un amendement du rapporteur est venu réécrire cet article afin, là encore, de rétablir la PPL LR/UC qui maintient la compétence « gestion des eaux pluviales » en dehors de la compétence «assainissement ». Selon cette rédaction le transfert de la gestion des eaux pluviales urbaines serait laissé à l'appréciation des collectivités.

En séance, un amendement du groupe LREM constituait la seule menue de concession. Il prévoyait la création d'une compétence « gestion des eaux pluviales urbaines » : devant être obligatoirement exercées par les métropoles, les CU, puis les CA à partir de 2020, mais demeurant facultative pour les CC.

Cet amendement a été retiré, tout comme celui du RDSE qui demandait que le Parlement se saisisse de la question de la gestion des eaux de pluie et de ruissellement urbaines lorsque le gouvernement aura remis son rapport au Parlement (prévu la loi relative à l'exercice de la compétence GEMAPI, adoptée fin décembre 2017, mais remis finalement fin avril).

C'est donc la version du texte adoptée en commission qui a été adoptée.

Petite concession en matière d'eau de ruissellement, en nouvelle lecture à l'Assemblée

Alors que l'Assemblée avait rétabli, en commission (nouvelle lecture) sa rédaction de l'article 2, l'examen du texte en séance a permis une avancée, par l'adoption de 2 amendements identiques.

Il prévoit que, dans les communautés de communes, la compétence «eau pluviale et de ruissellement» devient facultative.

Par contre, ces compétences demeurent explicitement rattachées à la compétence assainissement pour les autres EPCI : CA (à partir du 1^er janvier 2020), CU et métropoles.

Une rédaction gui satisfait globalement le rapporteur au Sénat

Contrairement à l'article 1^er, la rédaction issue des travaux de l'Assemblée ne nouvelle lecture trouve globalement l'assentiment du rapporteur au Sénat. Ainsi, lors de l'examen en commission, seuls 2 amendements mineurs du rapporteur ont été adoptés, dont un prévoyant un dispositif transitoire pour les communautés d'agglomération entre la promulgation de la loi et 2020, date de la prise de obligatoire de la compétence "assainissement".

 

1. Article 4 (anciennement art. 3) : assouplissement des règles de représentation-substitution des communes au sein des syndicats exerçant les compétences «eau» et «assainissement»

L'article 4 de la présente PPL est le plus consensuel. Il vise à revenir sur les dispositions spécifiques aux compétences « eau» et/ou « assainissement ». Il prévoit que le mécanisme de représentation- substitution « de droit commun» s'applique aussi s'agissant des compétences « eau» et « assainissement ».

En d'autres termes, si un syndicat de communes exerce la compétence « eau» et/ou « assainissement» sur le territoire de 2 communautés de communes et/ou d'agglomération, il pourra continuer à le faire (au lieu de 3 EPCI dans le droit en vigueur). Les communes membres seront remplacé par la CC comme représentant au sein du syndicat (transformé en syndicat mixte).